Autor: Diana Trascu
Pe 20 ianuarie 2014, in cadrul Comisiei pentru Afaceri Juridice
a Parlamentului European a fost prezentat studiul de impact cu titlul <<”Redemararea”
directivei privind medierea: evaluarea impactului limitat al implementarii sale
si propunerea de masuri pentru cresterea numarului de medieri in UE
>>*.
Pentru cresterea semnificativa a numarului celor care recurg la
mediere in Uniunea Europeana, propunerea de ansamblu care rezulta din studiu
este urmatoarea: interventie legislativa care sa introduca, nu doar sa permita,
un model minimal de mediere obligatorie, cel putin pentru anumite categorii de
cazuri.
I. Context
In aprilie 2013, Parlamentul European a
lansat o cerere de propuneri in vederea realizarii unui studiu comparativ cu
privire la implementarea directivei cadru 2008/52/CE privind medierea.
Obiectivul studiului era obtinerea unui feedback la nivelul statelor membre UE
cu privire la experienta dobandita in urma transpunerii directivei in sistemele
legislative nationale si identificarea motivelor pentru care medierea nu este
folosita mai des atat in cazul conflictelor interne, cat si al celor
transfrontaliere. Studiul a fost contractat si realizat de echipa condusa de
Profesorul Giuseppe De Paolo de la Universitatea Hamline din SUA si Presedinte
al centrului din Italia ADR Center –
membru al JAMS International, in vederea evaluarii impactului directivei cu
privire la mediere cu o analiza aprofundata a anumitor sisteme nationale.
Echipa de studiu a propus de asemenea un instrument sistematic pentru evaluarea
eficacitatii instrumentelor nationale a politicilor de mediere, impreuna cu un
numar de solutii practice legislative si non-legislative evaluate de expertii
in mediere din Uniunea Europeana.
Astfel, a fost lansat un chestionar la nivel european in vederea
stabilirii impactului legislatiei in vigoare actualmente in Statele Membre, cat
si a eventualelor solutii legislative si a propunerilor non-legislative.
Numarul respondentilor la chestionar a fost de 816 din toata
Uniunea Europeana si am putea considera ca in Romania spiritul european sau de
constientizare a cetateniei europene este din ce in ce mai puternic deoarece
din Romania a participat cu cel mai mare numar de respondenti, anume 210,
urmata de Grecia cu 91 de respondenti, Italia cu 87, pe ultimul loc aflandu-se
Luxemburg si Slovenia cu cate 5 respondenti.
La peste 5 ani de la adoptarea directivei cadru, in ciuda
multiplelor beneficii pe care le ofera medierea in cauzele civile si
comerciale, aceasta este inca folosita in mai putin de 1% din cazuri in UE.
Totodata, in comparatia realizata intre costurile unui proces in instanta si
costurile medierii, studiul releva ca acestea din urma sunt cu 60% mai mici.
Legislatiile adoptate de statele membre in vederea implementarii
directivei cadru sau adaptarea legislatiei nationale pre-existente, au
contribuit la generarea unei adevarate “miscari ADR” (Solutionarea Alternativa
a Conflictelor) in UE, asa cum releva numarul mare de centre noi de mediere,
publicatii, conferinte si formari in aceasta directie.
In ciuda acestei miscari, nu s-a atins obiectivul stabilit in
primul articol al directivei, anume: facilitarea accesului la metode alternative
de solutionare a conflictelor si promovarea solutionarii pe cale amiabila a
conflictelor prin incurajarea folosirii medierii si prin asigurarea unui raport
de echilibru intre mediere si procedurile judiciare.
In lumina multiplelor beneficii pe care le-ar putea aduce
societatii folosirea medierii, eforturile Parlamentului European pentru
impulsionarea directivei medierea sunt necesare si deloc premature.
Analiza cadrului legal al medierii in cele 28 de State membre UE
arata variatii semnificative in implementarea directivei. De exemplu, mai multe
state au optat pentru aplicarea directivei doar pentru conflictele
transfrontaliere, instituind astfel un regim de reglementare dual, in timp ce
altele au aplicat prevederile directivei si in cazul conflictelor interne.
O sfera mai larga de abordari in implementare a rezultat in
tarile care au depus efort in vederea atingerii unui echilibru intre folosirea
medierii si apelarea instantei pentru solutionarea conflictelor, obiectiv
urmarit de directiva. In timp ce art. 5 al directivei permite statelor membre
sa introduca elemente obligatorii ale medierii, inclusiv sanctiuni, traditia UE
a unei abordari voluntare a medierii a prevalat in mare masura la nivel
legislativ.
Italia este singura tara care a facut din participarea la
mediere o procedura obligatorie inainte de a recurge la procedura judiciara
pentru anumite conflicte. Marea Britanie a incercat aceasta procedura pentru
conflictele inferioare unei anumite valori monetare, dar apoi a retras aceasta
prevedere. In acelasi timp, Franta testeaza medierea obligatorie in anumite
domenii si mai multe tari au prevazut, in schimb, obligativitatea participarii
la sedinte de informare cu privire la mediere. Alte tari au stabilit stimulente
financiare, mai repede decat obligativitati, pentru a incuraja participarea la
mediere.
Studiul confirma faptul ca numarul medierilor, in medie sub 1%
din toate litigiile din UE, este cu mult sub nivelul sperat. Acest rezultat
este dezamagitor mai ales pentru ca, asa cum s-a stabilit in multe alte studii
anterioare, medierea poate fi foarte utila pentru parti atat din punct de
vedere al timpului, cat si al costurilor reduse, fata de timpul si costurile
implicate de un proces in fata instantei de judecata.
II. Solutii legislative
Singurele masuri care s-au dovedit utile un generarea de medieri
sunt o combinatie intre sedintele de informare obligatorii, obligativitatea
medierii in anumite categorii de cazuri si obligativitatea medierii in cazuri
specifice cu posibilitatea retragerii (opt-out).
Raspunsurile au revelat faptul ca abordarile legislative actuale
nu tind sa promoveze suficient folosirea medierii. De exemplu, nivelul de
protectie al confidentialitatii nu afecteaza in mod semnificativ numarul
medierilor, confidentialitatea fiind garantata chiar si in tarile cu mai putin
de 500 de medieri pe an.
Invitarea de catre curtile de judecata sa se apeleze la mediere,
de asemenea a generat foarte putine medieri, chiar si acolo unde judecatorii ar
avea o atitudine proactiva cu privire la mediere.
Un numar mic de medieri a fost inregistrat chiar si acolo unde
procedura de incuviintare a acordurilor de mediere este destul de facila, deci
nu s-ar putea considera drept cauza a nefunctionarii medierii nici faptul ca
partile ar fi descurajate sa apeleze la mediere din cauza unei proceduri prea
complicate si/sau lungi de incuviintare a acordului. De exemplu, respondentii
din Croatia si Slovacia au indicat ca acordurile sunt incuvintate automat si
totusi aceste state membre nu inregistreaza un numar mare de medieri.
In acelasi timp, sistemele nationale de acreditare a
mediatorilor nu par sa fie un factor care ar descuraja partile sa aiba
incredere in mediere, sistemele fiind apreciate in mod pozitiv.
Mai multe tari, cum este cazul Bulgariei, Letoniei, Lituaniei,
Romaniei sau Spaniei ofera unele stimulente celor care apeleaza la mediere,
totusi nici acestea nu au inregistrat o crestere a numarului celor care apeleaza
la aceasta forma alternativa de solutionare a conflictelor. In cazul Romaniei
ne putem gandi in primul rand la reducerea cu 50% a taxei de timbru care s-ar
datora in cazul litigiilor privind transferul dreptului de proprietate sau al
altui drept real asupra unuia ori mai multor bunuri imobile sau partaje, in
cazul in care conflictul s-a solutionat prin mediere. Un astfel de stimulent ar
fi un element important in conditiile crizei economice, dar nu poate fi
considerat in mod singular ca element generator de medieri.
In acelasi timp, s-a constatat prin studiul european ca medierea
online este practic inexistenta in majoritatea Statelor Membre, dar chiar si
acolo unde este prevazuta nu exista o frecventa in recurgerea la aceasta
alternativa.
In statele membre unde avocatii sunt obligati prin lege sa-si
informeze clientii cu privire la mediere, numarul medierilor nu este mare doar
datorita acestui motiv, iar acelasi lucru este valabil acolo unde partile in
conflict sunt obligate sa participe la o sedinta de informare inainte de
intentarea unui proces in instanta.
Toate aceste elemente de reglementare identificate ca posibila
cauza a slabei dezvoltari a medierii in UE, nu par sa fie factori decisivi in
facilitarea si incurajarea recurgerii la mediere. In schimb, se pare ca singura
procedura probabila sa determine o crestere semnificativa a folosirii medierii
este introducerea unor elemente de mediere obligatorii in sistemele legislative
ale Statelor Membre.
Nu este de neglijat faptul ca singura tara membra a UE cu peste
200 000 de medieri pe an, Italia, a inregistrat aceasta crestere atunci cand
medierea a devenit conditie obligatorie ce preceda intentarea procesului in
instanta, doar pentru anumite cauze. Aceasta legatura directa este confirmata
totodata de ceea ce s-a intamplat in perioada cand medierea a incetat sa fie
obligatorie in Italia, anume octombrie 2012 – septembrie 2013, cand numarul de
medieri atat obligatorii, cat si voluntare a scazut la un numar extrem de
modest. Doar ulterior au crescut din nou semnificativ, atunci cand prevederile
obligatorii au fost reintroduse.
In definirea elementelor obligatorii care ar trebui introduse,
optiunea majoritatii respondentilor pare a tinde catre cerinta ca partile in
conflict sa incerce medierea inainte de intentarea unui proces, dar aceasta
doar pentru anumite categorii de conflicte.
Intr-o analiza aprofundata a datelor,
studiul arata ca ar fi considerata mai potrivita o forma minimala de
obligativitate a medierii. Anume, sunt luate in considerare doua forme de
mediere obligatorie: participarea obligatorie la sedinte de informare si
medierea obligatorie cu posibilitatea de renuntare (opt-out), daca partile nu doresc sa continue procedura.
Se pare ca cea de a doua alternativa a inregistrat cele mai multe reactii pozitive
din partea respondentilor la chestionar. Optiunea de renuntare ulterioara ar
asigura in acelasi timp nelimitarea accesului la justitie.
Studiul pare sa sustina un model de mediere obligatorie, ce
impune partilor recurgerea la aceasta modalitate, in anumite categorii de
cazuri, inainte sa acceada la sistemul judiciar. Totodata, sanctiunile pentru
neprezentarea la sedintele obligatorii de mediere sunt privite ca avand un
efect pozitiv de majoritatea respondentilor din UE.
Studiul concluzioneaza ca la nivel
legislativ exista doua cai posibile de actiune. In primul rand, legislatorii
din UE ar trebui sa ia in considerare instituirea medierii obligatorii pentru
anumite categorii de cazuri cu posibilitatea de renuntare (opt-out). In al
doilea rand, UE ar trebui sa afirme teoria “Raportului de Echilibru al
Numarului Tinta”, ceea ce nu ar implica o schimbare a legislatiei. Fiecare Stat
Membru, prin politici proprii pro-mediere, ar trebui sa stabileasca un numar
tinta clar care sa reprezinte un procent minim de medieri pe an. In lumina
politicilor care s-au dovedit eficiente in generarea de medieri in UE, este
probabil ca toate Statele Membre sa tinda catre alegerea de politici similare.
Aceasta modalitate de armonizare a legislatiei s-ar apropia de modelul politicii laissez-faire (neimplicare), care se aplica mai mult in
cazul politicilor ce privesc sectorul privat sau al unor elemente ale economiei
de piata, cu o minima implicare de reglementare la nivel european. In loc sa se
impuna un model de dezvoltare a medierii, se impune un obiectiv, teoretic
prevazut deja de directiva cadru, modalitatea de atingere a acelui obiectiv si
implicit a echilibrului apartinand fiecarui stat membru.
Teoria raportului de echilibru a fost deja invocata de Comisia
pentru Afaceri Juridice a Parlamentului European cu ocazia unei interpelari
orale adresate Comisiei Europene la finalul anului 2012. Ca prevedere existenta
a legislatiei europene, Parlamentul European a relevat faptul ca directiva cu
privire la mediere solicita statelor membre atingerea unui raport de echilibru
intre mediere si procedurile judiciare. Esecul in determinarea un numar tinta
clar pentru echilibrarea acestui raport si/sau esecul atingerii acestei tinte
ar putea echivala cu o lipsa de conformitate “de facto” cu prevederile
directivei.
III. Propuneri
Non-Legislative
Complementar, studiul arata si o sustinere importanta din partea
respondentilor pentru o serie de masuri non-legislative croite pentru a promova
medierea si pe care UE, alaturi de statele membre, ar trebui sa le ia in
considerare pentru implementarea lor imediata. Toate aceste masuri vizeaza atat
cresterea informarii cu privire la mediere, cat si determinarea partilor in
conflict sa experimenteze aceasta metoda alternativa de solutionare a
conflictelor.
Masurile non-legislative propuse sunt urmatoarele:
-
Instituirea unui program de promovare si educare cu privire la mediere in
facultatile de drept;
-
Dezvoltarea si implementarea de proiecte pilot;
-
Dezvoltarea unui program la nivel european “Saptamana Acordului”;
- Crearea
la nivel european a unui “angajament al medierii” pentru membrii anumitor
industrii;
-
Desemnarea la nivel national a campionilor sau a ambasadorilor medierii;
- Crearea
unei Agentii UE pentru Solutionarea Alternativa a Conflictelor in vederea
promovarii medierii;
- Crearea
unui sistem uniform de certificare a mediatorilor la nivelul UE.
Desi aceste masuri sunt considerate a avea o contributie
pozitiva in dezvoltarea medierii, majoritatea participantilor la studiu
considera ca este putin probabil ca altceva in afara de reglementare sa poata
mari in mod semnificativ numarul de medieri.
O schimbare semnificativa la nivelul Uniunii Europene ar implica
modificarea directivei cu privire la mediere, care in prezent este programata
spre reevaluare abia in 2016. Daca eforturile constante ale Parlamentului
European in incurajarea medierii nu vor determina anticiparea acestui termen,
poate vor fi luate masuri in vederea implementarii teoriei “Raportului de
Echilibru al Numarului Tinta” pentru avansarea catre un echilibru intre
conflictele supuse medierii si cele din instanta, cel putin pentru anumite
cauze.
Studiul de impact transmite mesajul ca modalitatea cea mai
eficienta pentru a pune medierea pe harta conflictelor din UE ar putea consta
intr-o reglementare mai buna, reglementare ce merge mai departe decat simpla
invitare a partilor din conflictele civile si comerciale sa se intalneasca
intai la mediator. La nivel european exista convingerea cu privire la
importanta aducerii partilor la masa de discutii pentru a lua macar in calcul
varianta medierii.
*”Rebooting’ the mediation directive: assessing the limited
impact of its implementation and proposing measures to increase the number of
mediations in the EU – European Parliament, Directorate General for Internal
Policies, Policy Department C: Citizens’ rights and constitutional affairs,
Legal Affairs, PE 493.042, Brussels, 2014.
sursa: mediator-trascu.ro
